¿El fin de la protección? El cese y el «giro de retorno» en la ley de refugiados

Traducción al español del artículo de Jessica Schultz sobre leyes de asilo

ley refugiadosTraducción EspañolUnión Europea
26 marzo, 2020 Traducción a español sobre políticas de refugiados en la UE
26 marzo, 2020 Traducción a español sobre políticas de refugiados en la UE

La traducción de contratos, escrituras y todo tipo de documentos jurídicos y legales en la Unión Europea requiere especial atención. Por eso es importante que las traducciones sobre leyes y documentos oficiales las realicen traductores expertos en terminología jurídica. Nuestra colaboradora Gloria Vázquez de Parga, abogada colegiada, ha traducido de Inglés a Español del artículo «The end of protection? Cessation and the ‘return turn’ in refugee law», publicado originalmente en el Blog del Programa Odysseus Omnia de la Unión Europea http://eumigrationlawblog.eu/

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31viernes, enero 2020
Por Jessica Schultz Investigadora de post-doctorado,
Universidad de Bergen, Facultad de Derecho

Con creciente entusiasmo, los estados europeos están reviviendo las disposiciones de cese de la Convención de Refugiados al servicio de sus políticas de refugiados orientadas al retorno. Esta práctica amenaza el cuidadoso equilibrio establecido por la ley de refugiados entre la seguridad de la condición de refugiado, por un lado, y su impermanencia por el otro.

Esta publicación revisa los requisitos legales para el cese de la condición de refugiado, así como la forma en que el enfoque en el retorno distorsiona su aplicación. A través de la lente de la práctica noruega, es posible ver cómo la dependencia de una alternativa de protección interna (IPA) y los agentes no estatales de protección diluyen el requisito de protección duradera, especialmente para las mujeres y los niños.

A medida que la práctica de la cesación se convierte en una parte más normalizada de la administración de los refugiados en Europa y en otros lugares, es esencial que los encargados de adoptar decisiones mantengan la distinción entre la protección contra el retorno o la no devolución y la cesación de la condición de refugiado. Como se describe más adelante, la solicitud de cese requiere que las autoridades consideren factores que van más allá del riesgo de persecución o daño grave.

El contexto: el «giro de retorno» en la ley de refugiados

Las medidas de contención como los retrocesos, el procesamiento extraterritorial y los regímenes de terceros países seguros dominan los debates públicos sobre los refugiados. En cambio, los esfuerzos de control que reducen la duración de la estancia en los países de acogida no han recibido el mismo escrutinio. En los últimos años, los estados han disminuido la durabilidad de los permisos de residencia, han aumentado el escrutinio de la necesidad continua de protección de los refugiados y han introducido nuevos requisitos para obtener la residencia permanente. Si bien las políticas tradicionales de protección temporal han funcionado en paralelo a la protección de la Convención sobre los Refugiados, estas medidas más recientes afectan también a quienes tienen el estatuto de la Convención.

La aplicación de las cláusulas de cese contenidas en los Párrafos 5 y 6 del artículo 1C de la Convención es un ejemplo importante de cómo se está aprovechando la Convención de los Refugiados para hacer avanzar los programas restrictivos de los Estados. Estas disposiciones permiten poner fin a la condición de refugiado cuando el refugiado “…ya no pueda, por haber dejado de existir las circunstancias en relación con las cuales fue reconocido como tal, seguir negándose a acogerse a la protección del país de su nacionalidad” o, en el caso de un apátrida, del país de residencia anterior.

Si bien la cesación siempre ha sido una posibilidad, el alto umbral legal y los costes administrativos son algunas de las razones por las que la mayoría de los estados (Alemania y Australia son excepciones) se han abstenido de una práctica de cesación activa cuando se trata de casos individuales. En cambio, los refugiados de la Convención han recibido normalmente un permiso de residencia permanente, ya sea inmediatamente o al menos de manera previsible en un período relativamente breve.

Este compromiso de proporcionar un estatus de refugiado estable está claramente erosionándose. Tanto Canadá, como Dinamarca y Suecia han adoptado políticas que implican el examen proactivo de la necesidad continua de protección de un refugiado. En Dinamarca, la amenaza de cese se aplica incluso a refugiados reubicados que ya, en teoría, tienen una solución duradera. El proyecto de reglamento de calificación de la UE introduciría revisiones obligatorias de la condición de refugiado que se llevarían a cabo en relación con la renovación de los permisos de residencia por primera vez para los refugiados de la Convención (después de 3 años) y por las dos primeras veces para los beneficiarios de la protección subsidiaria (es decir, después de un año y nuevamente después de 3 años).

Como el ACNUR señala, existe el peligro de que tales revisiones se deslicen hacia un «análisis de luz de cese» en el que la única cuestión que se evalúa es si el riesgo de persecución o daño grave sigue existiendo. Este «enfoque espejo» no hace otra cosa que presuponer el cese de la ausencia de condiciones que den lugar a la condición de refugiado.

Cesación en la ley de refugiados: equilibrando dos tipos de «tiempo de refugiado”

Entonces, ¿cuál es exactamente el problema? Además del hecho de que los refugiados se enfrentan al riesgo de un regreso prematuro (inseguro) y de un nuevo desplazamiento, el «enfoque espejo» refleja una lectura distorsionada de la Convención de los Refugiados.

Como Durieux ha observado elocuentemente, la Convención equilibra cuidadosamente dos dimensiones del «tiempo de refugiado». El primero se refiere a la cesta de derechos y beneficios que se acumulan a medida que aumenta el apego del refugiado al Estado de acogida (Artículos 3-34). Si bien la Convención no llega a exigir a los Estados que naturalicen a los refugiados, este resultado se alienta explícitamente en el artículo 34. La segunda se refiere al fin de la condición de refugiado. Si bien la consecuencia lógica de la permanencia a largo plazo es la naturalización, el párrafo C del artículo 1 de la Convención permite claramente la terminación de la condición antes de que esta tenga lugar. Las dos dimensiones del tiempo de los refugiados crean una tensión interna entre las oportunidades de asentarse en una nueva comunidad y la posibilidad de verse obligado a regresar a su país de origen.

A la luz del objeto y propósito de la Convención de proporcionar una condición estable, si no permanente, la cesación debe aplicarse cuidadosa y estrechamente en situaciones en que la protección duradera esté claramente establecida. Desde una perspectiva política, el requisito de durabilidad también asegura la alineación de la práctica de cesación con los más amplios objetivos orientados a la solución de protección de los refugiados, y los compromisos en virtud del Pacto Mundial para los Refugiados.

Que el análisis de cese basado en los Artículos 1C (5) y (6)) requiere algo más que la simple ausencia de persecución está también claro en el texto, que se refiere a «circunstancias en relación con la concesión de la condición de refugiado». Esto sugiere que los encargados de adoptar decisiones deben determinar si, a la luz de los cambios en el país de origen, sigue estando justificada la continua negativa del refugiado a aceptar la protección del país de origen. Como explicó la Cámara de los Lores del Reino Unido, la «doble garantía» (no hay riesgo de persecución, además de una protección adecuada) es necesaria para deshacerse de la «garantía de un futuro seguro en el país anfitrión» de los refugiados.

Para evitar una aplicación prematura, el ACNUR y muchas jurisdicciones coinciden en que los cambios deben ser «fundamentales, estables y duraderos” —o una variación de estos criterios. Aunque pueden ocurrir rápidamente acontecimientos dramáticos como una transición democrática, muchos de los actuales países que generan refugiados están acosados por conflictos complejos en los que la consolidación de la paz es un proceso lento y difícil.

Es importante que los cambios que solo afectan a una parte del país pueden no ser lo suficientemente «fundamentales» como para justificar el cese de la condición. El cese parcial es particularmente problemático cuando implica la reubicación interna de los refugiados que regresan (porque el país es generalmente inseguro). En estos casos, no solo el cambio no es fundamental, sino que es poco probable que sea «estable y duradero» para los desplazados internos a su «regreso».

El «giro de retorno» en la ley noruega de refugiados después de 2015

Al igual que otros países de Europa, las autoridades noruegas respondieron a la afluencia de solicitudes de refugio en 2015 con políticas destinadas a reforzar el carácter temporal de la protección de los refugiados. Estas incluían enmiendas a la Ley de inmigración aumentando el plazo para solicitar la residencia permanente y la introducción de requisitos no relacionados con la protección para la residencia permanente, incluida la prueba de la autosuficiencia económica, los conocimientos locales y las aptitudes lingüísticas. Además, los cambios en los criterios de la Alternativa de Protección Interna (IPA) dieron lugar a un mayor margen para la concesión de un permiso de residencia por tiempo limitado y no renovable para los menores no acompañados.

En marzo de 2016, el Ministerio de Justicia y Seguridad emitió una Instrucción a la Dirección de Inmigración (Utlendingsdirektoratet, UDI) sobre el cese de la condición de refugiado y la revocación de los permisos de residencia. La Instrucción exige que las autoridades de inmigración apliquen las disposiciones de cese en el derecho interno cuando 1) las necesidades de protección de grupos más grandes de refugiados hayan desaparecido o 2) existan indicios en un caso individual de que se podría aplicar el cese. Además, la UDI debe considerar el cese y la eventual revocación al tramitar una solicitud de residencia permanente.

Hasta ahora en Noruega, los nacionales somalíes han sido más afectados por la práctica de cesación, así como la revocación por otras razones, incluido el fraude o el error administrativo. En 2017, la Gran Junta de Apelaciones de Inmigración sostuvo que el análisis de cesación requería un «margen de seguridad», es decir, que los motivos de la condición de refugiado desaparecían y que los cambios parecían ser duraderos. Al aplicar esta norma a los hechos en Mogadiscio, la mayoría encontró que, a pesar de la incapacidad del Estado para hacer cumplir el imperio de la ley, se podía obtener una protección adecuada del fuerte sistema de clanes. Por lo tanto, los refugiados de Mogadiscio podrían ser devueltos con seguridad. Los refugiados somalíes siguen siendo el grupo más afectado por la práctica del cese y la revocación de los permisos de residencia en general.

El Tribunal Supremo de Noruega: protección precaria por parte de actores privados en lugares inestables

En 2018, el Tribunal Supremo noruego decidió dos casos de cese de la condición de refugiado y posterior revocación de un permiso de residencia. Ambas demandantes eran afganas a las que se les había concedido la condición de refugiadas, al menos en parte como mujeres solteras sin protección masculina. Estos juicios proporcionan una mayor comprensión de los dilemas interpretativos vinculados a los criterios de cese, y sus consecuencias para las mujeres y los niños especialmente. Aquí solo hablaré de la primera sentencia de marzo de 2018, que aclaró —en parte— los criterios legales para aplicar las disposiciones de cese en la Ley de Inmigración de Noruega.

En este caso, la demandante (llamada «A» en la sentencia) y su hija Farida habían llegado a Noruega en 2011, después de haber sido separadas de su marido y padre en Grecia. Recibieron la condición de refugiadas porque su zona de residencia en el distrito de Jaghuri era insegura y, como mujer soltera sin protección masculina, A carecía de una «alternativa de protección interna» (IPA) en una zona más segura del país. Cuando el marido de A llegó a Noruega, su solicitud de asilo fue denegada y A recibió una notificación de cese y revocación de su derecho de residencia.

La pregunta ante el Tribunal Supremo era: ¿el cese simplemente requiere que la familia ya no cumpla los criterios de la condición de refugiado, como argumentó el Estado noruego? O, de acuerdo con la «doble garantía» defendida por el ACNUR y otros, ¿exigía también una demostración de protección adecuada por parte del gobierno afgano?

Como la decisión de la Junta de Apelaciones de Inmigración (Utlendingsnemnda, UNE) se basó en el hecho de que Jaghuri ya no era inseguro, el Tribunal la consideró errónea por no considerar si el cambio en la seguridad se había estabilizado hasta cierto punto. Es importante señalar que el Tribunal confirmó que los criterios de cese no son un espejo directo de los criterios de la condición de refugiado. El imperativo de evaluar la durabilidad del cambio surge de la posición jurídica de un refugiado, que le confiere un cierto grado de seguridad. El Tribunal también se refirió oblicuamente a las preocupaciones de política al señalar que los extranjeros que se han adaptado a la residencia en Noruega no deben estar expuestos a un retorno que pueda conducir fácilmente a un nuevo desplazamiento y a una nueva solicitud de la condición de refugiado.

¿Significaba eso una victoria para la ley de refugiados? No necesariamente, porque la decisión dejó demasiadas preguntas sin responder. ¿Qué es lo que realmente requiere una protección duradera? ¿Depende de un aparato estatal que funcione? Si se encontrara que Jaghuri es un oasis de seguridad rodeado de zonas inseguras, ¿se cumplirían los criterios de cese? ¿Importa que los demandantes sean originarios de allí? ¿El hecho de que A y su marido estén juntos constituye una «protección» para el cese?

Esta fue, en efecto, la conclusión de la Corte Suprema de Noruega en otro caso de revocación de noviembre de 2018. Aunque la cuestión principal en este caso era si, después de la cesación, la revocación de un permiso de residencia violaría el derecho a la vida privada de los solicitantes en virtud del artículo 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, y el Tribunal respaldó la decisión de cesar la condición de refugiado. No se hizo ninguna evaluación que tuviera en cuenta el género o, de hecho, el desplazamiento, para determinar si la protección de un pariente masculino es adecuada o duradera a largo plazo.

Y, por último, pero no menos importante: ¿cómo es una práctica de cesación adecuada para los niños? El interés superior del niño debe ser una consideración fundamental en todas las decisiones que le afecten en virtud de la Convención sobre los Derechos del Niño. Pero en el caso Farida, el Tribunal Supremo no abordó este hecho en su evaluación de los criterios de cese.

El destino de Farida y su madre A sigue sin resolverse. Tras ser remitido a la Junta de Apelaciones de Inmigración, que basó su nueva decisión en la posibilidad de una alternativa de protección interna (IPA) en Kabul, el caso fue apelado al Tribunal de Distrito de Oslo. El Tribunal de Distrito sostuvo, en una sentencia desconcertante, que si bien el requisito de un cambio «fundamental y estable» se aplica a la zona de residencia de los reclamantes, no se aplica a otras zonas donde podrían ser devueltos. En esos lugares, la prueba es simplemente si existe un temor bien fundado de persecución o un riesgo real de malos tratos contrario al artículo 3 del Convenio Europeo de Derechos Humanos. En otras palabras, el Tribunal identificó un ámbito más amplio para la cesación de la condición de refugiado si el «retorno» no es al lugar de residencia anterior.

Aplicando esta prueba a los hechos, el Tribunal de Distrito determinó que las condiciones en Kabul, aunque ciertamente inestables, no alcanzaban el umbral de persecución o daño grave del artículo 3 del Convenio Europeo de Derechos Humanos. Si el caso llega de nuevo al Tribunal Supremo, este debe aclarar si los conceptos de la API y el cese pueden conciliarse en absoluto y, en caso afirmativo, en qué condiciones. La evidencia de un protector masculino en un IPA no es suficiente para desplazar la estabilidad que Farida y su madre habían recibido a través del estatus de refugiado.

Tres preocupaciones: los actores de la protección, los espacios de protección y el paso del tiempo

Hay tres cuestiones interrelacionadas que amenazan la aplicación de los principios de las disposiciones sobre cesación. El primero es la voluntad de los responsables de la toma de decisiones de respaldar a los agentes no estatales de la protección con el fin de poner fin a la condición de refugiado. Los clanes o la institución del matrimonio no pueden sustituir la protección duradera que proporcionan las autoridades estatales o similares. La segunda es la aparente aceptación del IPA como parte del análisis de cese. Es especialmente preocupante que como la falta de un IPA se percibe cada vez más como una condición para la condición de refugiado y que entonces la existencia de un IPA puede justificar su cese, a pesar de que se habla de la necesidad de un cambio fundamental y duradero. El “retorno” al desplazamiento interno está profundamente en desacuerdo con el imperativo de promover soluciones y es especialmente problemático para las refugiadas que dependen de parientes masculinos tanto para la movilidad como para la protección.

Y, por último, la naturaleza prolongada de la práctica de la cesación individual, incluido el proceso de apelación, aumenta la tensión entre las oportunidades de establecerse en el país de refugio y la posibilidad de un eventual retorno. Esto tiene graves consecuencias para el bienestar de los refugiados individuales y en particular de los niños, que pueden haber pasado sus años de formación en un país antes de que se produzca el cese. Incluso cuando se evalúa el «mayor beneficio para el niño», puede que no consigan superar los intereses de control de la inmigración del estado.

Las lagunas de protección que surgen de la no aplicación correcta de los criterios de cese crean un riesgo de retorno de refugiados inseguros e insostenibles. La posibilidad de protección en otro lugar no justifica por sí sola que se termine en el país de refugio.

[Nota del Traductor]

Traducción de textos y documentos legales

Esta traducción de inglés a español ha sido realizada por Gloria Vázquez de Parga, doctora en Derecho y ex-asesora de la Comisión Europea en Bruselas. Como experta en derecho internacional, colabora frecuentemente con Ibidem Group realizando traducciones de todo tipo de textos legales sobre inmigración, permisos de trabajo, escrituras, residencia, legalizaciones y la Apostilla de la Haya. Durante sus años de trabajo como jurista en la Unión Europea, Gloria ha sido una defensora convencida del papel de la Traducción Jurada Oficial como la única fiable para traducir cualquier documento legal: contratos, acuerdos, escrituras, poderes, condicionados, avisos legales, políticas de privacidad, compromisos de confidencialidad, demandas judiciales, citaciones, resoluciones o sentencias. Desde 2014 es vocal primera de una de las principales asociaciones de juristas y participa habitualmente como experta en las formaciones del Ilustre Colegio de Notarios.

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